Версия для печати
Хат жолдауСейдахметова А., заведующий научно-исследовательским сектором Отдела анализа и планирования Верховного Суда Республики Казахстан.
Подлинной основой для развития государственности Казахстана стала Конституция 1995 года. Этот документ готовился группой специалистов при активнейшем участии и непосредственном руководстве Президента страны.
По результатам обсуждения проекта Конституции, в ходе которого было внесено около 30 тысяч предложений, 55 из 99 статей проекта Конституции претерпели существенные изменения. Опубликованный в новой редакции вариант, учитывавший эти поправки, был представлен на республиканский референдум и по его итогам принят в качестве основного закона.
Говоря о причинах принятия Конституции 1995 г. и закреплении в ней основ конституционного строя, нельзя не сказать о становлении парламентаризма в республике. Как известно, за период с апреля 1990 г. по март 1995 г. в Казахстане институт высшего законодательного органа пережил два кризиса. В первом случае — это решение о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета, принятое самими депутатами, во втором — роспуск Верховного Совета, которому предшествовало решение Конституционного Суда о признании нелегитимными полномочия депутатов Верховного Совета. Думаю, что здесь стоит кратко остановиться на причинах парламентского кризиса. В рамках рассматриваемого периода Верховный Совет функционировал с апреля 1990 — по декабрь 1993 г. Его формированию и деятельности предшествовали первые демократические выборы (впрочем, такие выборы проходили по всей территории бывшего СССР).
Несмотря на демократические изменения, внесенные в избирательную систему, в формировании состава Верховного Совета все равно чувствовалось присутствие партийных традиций. Это подтверждает и тот факт, что 17 депутатских мандатов из 90 от общественных объединений были законодательно закреплены за Коммунистической партией. В целом же половину парламентариев (171 из 340) составляли представители номенклатуры. Особенностью этого законодательного органа являлось то, что он представлял собой соединение представителей старой номенклатурной элиты и людей, впервые ставших «у руля» политики. В соответствии с Конституцией Верховному Совету отводилась роль законодательного органа. Однако данную функцию он не мог выполнять в полной мере на профессиональном уровне. Помимо указанной выше причины, следует сказать, что депутаты сильно отличались по уровню подготовленности к законодательной деятельности, правовых знаний, по политическому кругозору, даже по отношению к своим профессиональным обязанностям.
Приверженность советским традициям принятия большого количества законопроектов (за неполные 4 года — 265 законов), присутствие в них ведомственных и отраслевых интересов также были не в пользу Верховного Совета. Так, существенным изъяном в работе Верховного Совета стало нежелание, скорее неумение, определять приоритетные, стержневые направления в законотворчестве. Все, что было в «портфеле», почти все принималось Верховным Советом (в США только 5–8 % внесенных проектов становятся законами, во многих европейских странах — от 8 до 12 %). В один день принимались порой 10 и более законов и постановлений. Такие важные акты, как Уголовный кодекс, Гражданский кодекс (по несколько сот страниц) принимались в первом чтении, почти без обсуждения (после 3–4 выступлений). А ведь отсутствие стабильности законодательных актов, частые поправки к ним — признак слабости правотворческой деятельности [1].
На дальнейшую судьбу Верховного Совета повлиял проходивший по всей территории СНГ процесс самороспуска местных Советов. Алатауский районный Совет народных депутатов г. Алматы 16 ноября 1993 г. на своей сессии принял решение о самороспуске. Данное решение Верховный Совет назвал «беспрецедентным в государственной, общественно-политической жизни республики» и предложил депутатам всех уровней не принимать решения о самороспуске [2]. Несмотря на обращения депутатов Верховного Совета к различным инстанциям деятельность этого органа закончилась вышеупомянутым законом. Полномочия Верховного Совета, право издавать на основе и во исполнение Конституции имеющих силу закона актов передавались Главе государства до начала работы нового законодательного органа. Обращаясь к депутатам в день принятия решения о самороспуске, Президент Республики Казахстан Н.Назарбаев отметил: «Динамика реальной жизни в последнее время вступила в несоответствие с деятельностью представительных органов власти. Процесс их формирования проходил в другую эпоху. Нельзя управлять новым обществом старыми методами. Нам нужен профессиональный, постоянно действующий парламент — противовес исполнительной власти, гарант построения демократии без анархии и вседозволенности» [3].
Таким образом, первый парламентский кризис в Казахстане характеризовался распадом всей системы Советов, их роспуском. На этом этапе выдвигается задача по формированию профессионального, постоянно действующего законодательного органа.
В соответствии с избирательным законодательством в марте 1994 г. был избран Верховный Совет. Сразу же оговоримся, что проработал он до марта 1995 г. Преследуя идею создания профессионального парламента, законодатель старался как-то этому способствовать при организации выборов. Несмотря на то, что активно проявили себя политические партии и другие общественные объединения, «самовыдвиженцы», качественный состав Верховного Совета оказался далеко не профессиональным [4]. И тем не менее законодательный орган был создан. Не вдаваясь в подробности деятельности Верховного Совета, отметим, что, в силу принятой Конституции 1993 г. и отмеченных нами выше слабых моментов в регулировании деятельности органов законодательной и исполнительной власти, между ветвями власти возникали проблемы в решении тех или иных вопросов. Может быть данный Верховный Совет и продолжал бы работать в избранном для него ритме (за почти трехмесячный период работы было принято 8 законов, 120 постановлений Верховного Совета. Парламент неоправданно много времени затрачивал на решение собственных материально-организационных проблем и в его решениях проглядывали соображения популистского толка.
Не оправдывались (пока, во всяком случае) надежды на то, что вновь избранный Парламент обеспечит высокое качество законотворческой работы, которое на сегодняшний день не выдерживает никакой критики.) [5, c. 2], если бы не обращение с иском в Конституционный Суд бывшего кандидата в депутаты Т.Т.Квятковской о несоответствии Конституции республики Казахстан ряда решений Центризбиркома республики по организации 7 марта 1994 г. парламентских выборов. Суть иска состояла в том, что численность избирателей Абылайхановского избирательного округа, где она баллотировалась, больше (90 тыс.), нежели в других избирательных округах (например, Байконурский округ — 17 тыс.), в результате чего нарушались конституционные права кандидатов в депутаты и избирателей, равные права последних. Конституционный Суд принял решение о нелегитимности полномочий депутатов Верховного Совета, указав при этом, что диспропорции в численности избирателей привели к нарушению принципа равного представительства граждан депутатами в Верховном Совете. Естественно, данное решение Конституционного Суда было неожиданным как для депутатов, так и для Президента. Возражения Президента и спикера Парламента по поводу принятого решения Конституционный Суд отклонил. При этом еще раз было подчеркнуто, что «признанные нарушения Конституции республики имели место на территории Республики Казахстан и в равной мере затрагивали конституционные права всех составляющих электорат граждан».
Следует подчеркнуть, что сложившаяся ситуация с нелегитимностью Верховного Совета не могла не наложить тень на деятельность всех ветвей власти (ведь Парламент работал с мая 1994-го по март 1995 г.). Как справедливо заметил С.З.Зиманов, «вряд ли в расчет Конституционного Суда входило создание угрозы паралича всей политической власти в Казахстане» [6]. В связи с этим Указом от 23 марта 1995 г. Президент Республики Казахстан признал «действующими и обладающими юридической силой со дня введения в действие все 138 актов, принятых Верховным Советом».
Мы остановились на вышеупомянутых событиях (1990–1995 гг.) в деятельности Верховного Совета не случайно. Принятое решение Конституционного Суда носит неординарный характер. Есть различные мнения по поводу состоявшегося решения. Так, Уильям Кортни, посол США в Казахстане, оценил эти события как «торжество демократии». При этом он пишет, что «Казахстан представляет собой уже не школьника, а учителя демократии. Все казахстанцы могут гордиться этим, и США имеют повод гордиться Казахстаном» [7]. К этому добавим, что в настоящее время в Казахстане другой посол. А вот другое мнение: «Теперь, чем скорее Президент Республики отмежуется от нынешнего Конституционного Суда, тем лучше будет не только для демократии и государства, но и для самого Президента» [7]. В настоящее время, в соответствии с Конституцией 1995 г., деятельность Конституционного Суда не предусмотрена.
Но как бы то ни было, Республика Казахстан, с учетом положительных и отрицательных проявлений функционирования основных институтов демократии, продвигается вперед. И это было особенно ощутимо с принятием путем всенародного голосования 30 августа 1995 г. Конституции Республики Казахстан.
Конституция 1995 года определила Республику Казахстан как демократическое унитарное государство с президентской формой правления.
К числу важнейших приоритетов отнесены демократические принципы конституционного строя Казахстана — ценность человека, его прав и свобод, идеологическое и политическое многообразие, равенство перед законом. Конституция в полной мере воплотила положения Всеобщей декларации и международных пактов ООН, а международные договоры, ратифицированные Парламентом страны, имеют приоритет перед ее законами.
«На втором этапе развития казахстанской государственности — с 1995 по 2000 год, подчеркнул Президент Н.А. Назарбаев, - нашей основной заботой стало создание и укрепление современных демократических институтов, формирование новой политической культуры на основе Конституции, принятой народом на референдуме в 1995 году».
Изменения и дополнения в Конституцию, принятые Парламентом осенью 1998 года, укрепили значимость, роль и место высшего представительного органа в системе государственной власти. Корректировка конституционных норм была направлена на повышение эффективности деятельности законодательного органа страны, профессионализма его депутатов. Изменения касались компетенции, порядка формирования и сроков полномочий отдельных государственных органов. Были расширены полномочия Парламента, к примеру, по внесению изменений в Конституцию. Значимые изменения были внесены и в избирательную систему, в частности, увеличено число депутатов Мажилиса Парламента и введены выборы от политических партий по пропорциональной системе.
В преамбуле Конституции Республики содержится ряд общепризнанных положений, а также некоторые специфические моменты. Все многонациональное население определяется как "народ Казахстана". Это означает, что политическое самоопределение осуществлено не одной нацией, а всеми национальностями. Такое положение имеет исключительно важное значение для единения людей различных национальностей, укрепления этносоциальной основы государства, недопущения дискриминации, развития демократии. Вместе с тем в преамбуле отмечается, что народ Казахстана не является случайным конгломератом, а объединен общей исторической судьбой. Отдавая должное казахской нации, преамбула подчеркивает, что государственность создается на исконной казахской земле. Однако признание национально-территориальных истоков государства Казахстан не означает установления каких-либо привилегий и преимуществ для казахов.
Раздел I "Общие положения" Конституции Республики Казахстан посвящен характеристике формы правления и устройства государства, принципам его организации и деятельности, социальной сущности, экономической основе общества, а также определению действующего права. В соответствии с Конституцией Казахстан "утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы". Такая характеристика показывает, что оно находится на начальном этапе развития. Вместе с тем Конституция определяет перспективы и направления развития общества и государства.
Демократический характер государства Казахстан закреплен в конституционных положениях. Одним из основополагающих принципов организации государства является выборность Президента, депутатов Парламента, местных представительных органов. Другим основополагающим принципом является решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами (проведение референдума, процедура голосования в Парламенте и т. д.).
Демократизм государства Казахстан выражается и в том, что Конституция устанавливает демократические нормы, позволяющие гражданам выдвигать и выбирать в представительные органы своих представителей, выражающих, желающих и способных отстаивать интересы народа в целом, национальных меньшинств, законные интересы граждан.
Демократизм государства Казахстан выражается в демократических способах проведения референдума. Его проведение основывается на принципах: 1) добровольности участия в референдуме и свободного волеизъявления граждан; 2) всеобщего, равного и прямого права граждан на участие в референдуме при тайном голосовании; 3) гласности. На референдум могут быть вынесены вопросы принятия Конституции, конституционных законов, законов Республики, внесение в них изменений и дополнений, иные вопросы, связанные с решением наиболее важных вопросов государственной жизни.
Конституция Республики Казахстан предусматривает демократический политический режим. Во-первых, он выражается в установлении институтов представительной и непосредственной демократии. Во-вторых, в закреплении широких гражданских прав и свобод и обеспечении гарантии их реализации. В-третьих, Конституция создает условия для формирования независимых средств массовой информации. Политическая цензура, являвшаяся мощным средством тоталитарного режима, ушла в прошлое. Отсутствие цензуры - яркое проявление существования демократического политического режима. В-четвертых, политический плюрализм, признанный Конституцией, позволяет создавать различные организации, в том числе оппозиционные. И это, безусловно, одна из гарантий от возможного отступления от демократических методов управления обществом.
Одним из важнейших принципов демократической организации государства является принцип разделения властей. Конституция Республики установила, что государственная власть в Казахстане осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви с использованием системы издержек и противовесов.
Встав на путь независимого развития, Казахстан воспринял идеи правового государства. Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан" провозгласил его "независимым, демократическим и правовым государством". Однако в 1991 г. не было реальных оснований для того, чтобы называть Казахстан правовым государством. Правовое государство - продукт длительного исторического развития. Учитывая это обстоятельство, Конституция 1995 г. осторожно подходит к идее правового государства. Республика Казахстан только встала на путь утверждения правового государства.
Важным принципом правового государства является верховенство закона, его господство в общественной жизни. Наиболее важные стороны общественной жизни должны регулироваться посредством законов.
Конституция Республики Казахстан подводит правовую основу для формирования социального государства. С одной стороны закрепляется широкий спектр социально-экономических прав и свобод граждан, позволяющих свободно трудиться в любой сфере общественной жизни и получать должное вознаграждение за труд. С другой - запрещается принудительный труд, использование собственности во вред обществу. В Конституции Республики говорится, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу. Следовательно, Конституция возлагает на государство обязанность следить за установлением социальной справедливости в сфере производства и распределения.
Все сказанное свидетельствует, что в основу Конституции положен не формационно-классовый подход к определению социальной сущности государства. По Конституции социальная база государства - все население, весь народ. Таким образом, и с социально-экономической точки зрения народ является единственным социальным субъектом общества, поэтому формирующееся государство с максимальной уверенностью можно назвать социальным государством. Дополнительным подтверждением этого является ориентация Конституции на общечеловеческие (а не классовые) ценности, выраженные в общепризнанных нормах международного права.
В Конституции Республики указывается, что Казахстан является светским государством. Светский характер государства проявляется в том, что в нем не существует официальной, государственной религии - ни одно из многочисленных вероучений не признается обязательным или предпочтительным. В соответствии с Конституцией вероучения, их каноны и догматы, религиозные объединения, действующие в Казахстане, не вправе оказывать влияние на политику государства, на государственный строй, на деятельность государственных органов и их должностных лиц. Светский характер государства Казахстан обеспечивается отделением религиозных объединений от государства. Это означает также, что государственные органы не должны допускать незаконного вмешательства в дела религиозных объединений, а также возлагать на религиозные объединения функции государственных органов.
Светский характер государства Казахстан выражается также в том, что не допускается деятельность политических партий на религиозной основе. Конституция говорит о недопущении деятельности политических партий на религиозной основе.
Светский характер Республики Казахстан выражается и в том, что не допускается государственное финансирование религиозных объединений.
Республика Казахстан является унитарным государством. Унитарная форма государственного устройства не может быть изменена, говорится в Конституции.
Конституция 1995 г. знаменует начало второго этапа формирования единой национальной системы законодательства. Поскольку союзные нормативные акты потеряли свою актуальность и значение в связи с коренными экономическими, политическими и социальными изменениями, а также с принятием новых законов, отпала необходимость указания в новой Конституции на союзные нормативные акты, хотя отдельные союзные акты продолжают действовать.
Конечно, формирование единой национальной системы законодательства - длительный процесс, который, вероятно, охватит весь переходный период. Одновременно это процесс развития единой системы, поскольку устаревшие акты и нормы будут отменяться и заменяться более совершенными. Несомненно, что процесс формирования и развития законодательства должен основываться на Конституции. В унитарном государстве Казахстан национальное законодательство представляет единое, неделимое и целостное явление. Иначе говоря, в Казахстане формируется система национального законодательства, которое создается единой системой высших органов государственной власти. Законодательные акты местными органами государственной власти не принимаются.
Конституция Республики Казахстан признает идеологическое и политическое многообразие. Идеологическое многообразие означает допущение существования и функционирования самых различных идеологических воззрений и течений, порою противостоящих друг другу. Главное условие их легитимности состоит в том, чтобы идеологические течения не претендовали на исключительное право стать государственной идеологией, не проповедовали идеи и взгляды, направленные на насильственное изменение конституционного строя, на нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, религиозной, сословной и родовой розни. Освобождение от господства официальной государственной идеологии - марксистской, безусловно, благотворно влияет на общественное сознание, освобождает сознание от прокрустова ложа одной идеологии и способствует идейному развитию общества.
Политическое многообразие означает возможность существования самых различных политических партий и организаций, а также систему власти, основанную на взаимодействиях и противовесах основных политических партий и организаций.
Таким образом, Конституция Республики Казахстан создала широкую конституционную основу для организации и деятельности политических партий и других объединений. С одной стороны, имеется достаточное конституционное поле для обеспечения политического плюрализма, а с другой стороны, вполне демократическими, цивилизованными средствами защищаются права, свободы граждан, суверенитет и законные интересы государства.
В ст. 6 Конституции Республики Казахстан определяется правовая основа собственности. Конституционно закрепляются два вида собственности: государственная и частная. Они могут иметь разнообразные формы и защищаются равным образом.
В Конституции Республики закреплены принципы правового статуса человека и гражданина, т. е. основные правовые начала, исходя из которых человек и гражданин пользуется своими правами и свободами, выполняет обязанности. Отмеченные принципы выражены в следующих положениях Конституции.
Права, свободы и обязанности человека и гражданина реализуются на основе равноправия.
На современном этапе конституционного развития Казахстана проведенной по инициативе Президента Республики Казахстан. Нурсултаном Назарбаевым была предложена наиболее оптимальная трансформация постсоветской политической системы - из президентской в президентско-парламентскую. В частности, предлагается расширить полномочия парламента «путем передачи ряда функций от президента парламенту». В том числе таких значительных, как формирование Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по исполнению республиканского бюджета. Вместе с тем Президент Казахстана считает, что система президентского арбитража при реформировании политической системы страны должна быть сохранена.
Главным итогом современного конституционного развития Казахстана является обусловленное воспринятием ею традиционных стандартов демократии, превращение Конституции из способа закрепления строя патерналистского государства с характерной для него неограниченной правовыми рамками властью в закон, закрепляющий строй социального правового государства, власть которого ограничена суверенитетом народа и правами, человека и гражданина, составляющими сферу индивидуальной автономии личности и устанавливающими способом и меру ее социализации.
И наконец, можно констатировать, что именно эта Конституция открыла для Казахстана возможности войти в круг развитых стран мирового сообщества. И в то же время позволила уважать и считаться с Республикой Казахстан, как с равноправным членом международного сообщества наций.
Литература:
1. Зиманов С. Нужна перестройка самой перестройки // Вестник Казахстана. — 1994. — 19 апр.
2. О самороспуске Алатауского районного Совета народных депутатов г. Алматы // Советы Казахстана. — 1993. — 18 нояб.
3. Последний день сессии // Советы Казахстана. — 1993. — 14 дек.
4. Сообщение Центризбиркома об итогах выборов депутатов Верховного Совета Республики Казахстан // Казахстанская правда. — 1994. — 17 марта.
5. Сообщение пресс-службы Президента Казахстана // Панорама — 1994. — № 35.
6. Зиманов С. 3. Нужен ли такой Конституционный Суд? // Юридическая газета. — 1996. — 14 июля.
7. Олжабаева К.С. Конституция и конституционное реформирование для дальнейшего развития Казахстана // http://pushkinlibrary.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=1026&Itemid=295&lang=ru (03.12.2011).
